Regulasi sebagai Landasan dan Perlindungan

🌐 Jalur: Manajerial (M) bagi pembaca yang perlu memahami dasar hukum program NRW sebelum menyusun atau menyetujui usulannya.

Setiap tahun, Kementerian Pekerjaan Umum merilis Buku Kinerja BUMD Air Minum. Dokumen itu tidak dibaca seperti novel, melainkan seperti rapor. Satu per satu PDAM dikategorikan: Sehat, Kurang Sehat, Sakit. Bagi Direksi yang PDAM-nya masuk kategori Sakit, dan jumlahnya banyak, surat penilaian itu bukan sekadar evaluasi administratif, sebab bisa menjadi awal dari panggilan DPRD, pembekuan anggaran, bahkan pergantian direksi.

Salah satu indikator paling keras dalam penilaian itu adalah NRW. Angka di atas 33%, dan itu rata-rata nasional, berarti satu dari tiga liter air yang sudah diolah lenyap sebelum dibayar. Di beberapa PDAM, angkanya di atas 50%. Setiap tahun, regulator mencatat. Setiap tahun, target tak tercapai. Setiap tahun, DPRD bertanya: “Kenapa tidak turun-turun?”

Di titik inilah regulasi berubah fungsi. Regulasi bukan lagi setumpuk pasal yang dibaca saat audit, melainkan perisai Direksi di meja anggaran, sekaligus menjadi mandat untuk bertindak sebelum rapor tahun depan kembali menulis “Sakit.”

Buku Kinerja BUMD Air Minum terbit tahunan dan tersedia untuk publik. Sepanjang buku ini, edisi yang dirujuk adalah satu edisi yang sama: Buku Kinerja BUMD Air Minum Tahun 2024 terbitan Kementerian Pekerjaan Umum, yang memuat data tahun buku 2023 dan mencatat NRW nasional 33,51%. Penilaiannya sendiri dijalankan melalui kerangka BPPSPAM, badan yang selama bertahun-tahun menerbitkan dokumen ini dan yang namanya masih melekat pada kategori Sehat, Kurang Sehat, dan Sakit; sejak penataan kementerian, penerbitannya berada di bawah Kementerian Pekerjaan Umum. Karena itu di buku ini atribusi penerbit ditulis “Kementerian Pekerjaan Umum” dan kerangka penilaiannya tetap disebut kerangka BPPSPAM.

Program Non-Revenue Water (NRW) sering kali dianggap kerdil sebagai “hapalan orang teknik” semata. Seolah-olah ini hanyalah hobi para insinyur untuk mencari-cari bocoran di tengah malam. Kesalahan cara pandang inilah yang membuat anggaran NRW sering kali menjadi korban pertama saat rasionalisasi anggaran daerah.

Mari kita ubah kacamata kita.

Bagi seorang pemimpin yang waskita (awas), regulasi negara bukanlah belenggu yang menghambat gerak. Justru sebaliknya, regulasi adalah alat perlindungan dan legitimasi: melindungi Direksi dari jerat hukum di kemudian hari, sekaligus menjadi dasar argumen yang sah di meja anggaran.

Secara teknis, regulasi adalah rantai komando yang mengikat, yang menetapkan apa yang wajib dikerjakan, seberapa baik layanan harus diberikan, apa yang diukur, dan apa akibatnya kalau dilanggar. Jika kita memetakan pasal secara tepat, kita memiliki tiga hal yang bisa diuji: apa kewajiban minimumnya, apa ukuran keberhasilannya, dan apa risiko jika diabaikan. Ini bukan urusan perasaan, ini urusan mekanisme.

Menurut UU 17/2019 tentang Sumber Daya Air, negara wajib memenuhi hak atas air dan menyelenggarakan SPAM. Itu amanah yang kita jaga.

Bab ini bukan kuliah hukum. Ini adalah manual taktis untuk menggunakan pasal-pasal negara sebagai landasan legitimasi kerja kita. Kita akan belajar menjadikan kepatuhan hukum sebagai argumen yang kuat dan sulit diabaikan untuk memuluskan jalan pengabdian.

Ilustrasi singkat: Rapat Anggaran yang Buntu

Pukul 09:00 pagi, Direksi PDAM mempresentasikan rencana pengendalian NRW di rapat Banggar. Anggaran yang diminta tidak besar, tetapi masuk pos yang dianggap “tidak prioritas”. Satu pertanyaan memotong semua penjelasan teknis: “Dasar hukumnya apa?”

Direksi tidak siap menunjuk pasal, hanya membawa narasi teknis. Diskusi langsung berbelok ke isu “pemborosan”. Rapat ditutup dengan satu kalimat: “Tunda dulu, tahun depan.” Program tertahan, kebocoran tetap berjalan.

Pelajaran ini sederhana dan teknis: tanpa pijakan regulasi yang tertulis, argumen sekuat apa pun akan patah. Karena itu, bab ini menata pasal sebagai alat kerja, bukan dekorasi dokumen.

Insiden di atas adalah rangkuman pola, bukan kejadian di satu PDAM tertentu: Direksi datang ke Banggar membawa narasi teknis tanpa pasal. Polanya yang patut dipelajari, bukan identitasnya.

Kebuntuan anggaran seperti ini terjadi di utilitas air, namun polanya sangat universal. Manajer rumah sakit pemerintah gagal mengajukan pembaruan genset cadangan karena tak mampu menunjuk pasal standar fasilitas kesehatan. Direktur operasi perusahaan logistik kehilangan anggaran peremajaan gudang karena gagal mengaitkannya dengan regulasi keselamatan kerja. Kebuntuannya satu: tanpa pasal di tangan, inisiatif teknis mudah dianggap pemborosan opsional.

2.1 Payung Hukum: Fondasi yang Mengikat

Negara ini dibangun di atas kesepakatan-kesepakatan tertulis. Di sektor air, hierarki kesepakatan itu tersusun rapi. Masalahnya, sering kali aturan ini hanya menumpuk di meja Biro Hukum dan tidak pernah dibaca dengan “mata strategi” oleh Bagian Teknik.

Mari kita petakan kekuatan hukum yang bisa kita dayagunakan. Gambar 2.1 menyusunnya dari yang paling tinggi sampai yang paling teknis.

Gambar 2.1 Hierarki Regulasi Pengendalian NRW

2.1.1 Penyelenggaraan SPAM, SPM, dan Rapor Merah Kepala Daerah

Peraturan Menteri PUPR No. 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) mengatur standar teknis penyelenggaraan SPAM, termasuk kewajiban memantau kehilangan air sebagai bagian dari efisiensi produksi dan distribusi. Yang perlu diperhatikan: regulasi ini mengatur penyelenggaraan SPAM, bukan Standar Pelayanan Minimal (SPM) air minum.

Kerangka SPM air minum yang jadi rujukan kinerja kepala daerah diatur pada payung terpisah:

• PP 2/2018 tentang Standar Pelayanan Minimal (payung nasional)
• Permendagri 59/2021 tentang penerapan SPM di daerah
• Permen PUPR 13/2023 tentang Standar Teknis SPM Bidang Pekerjaan Umum dan Bidang Perumahan Rakyat (menggantikan Permen PUPR 29/2018)

Meski NRW bukan indikator SPM formal, tingkat kehilangan air sangat memengaruhi kemampuan PDAM memenuhi cakupan layanan air minum layak. Karena itu pakailah NRW sebagai argumen kapasitas layanan dan tata kelola; jangan mengklaimnya sebagai komponen SPM. Angka NRW juga muncul sebagai indikator penting dalam penilaian kinerja BUMD Air Minum (lihat 2.1.3).

Kerangka Negosiasi: Kepala Daerah, baik Bupati maupun Wali Kota, memiliki rapor kinerja pelayanan dasar yang dinilai berdasarkan capaian SPM. Jika cakupan layanan air minum tidak mencapai target, tingkat kehilangan air yang tinggi dapat menjadi salah satu penyebab operasional yang perlu dijelaskan dengan data.

Katakanlah dengan bahasa yang menyentuh kepentingan kepala daerah tersebut: “Bapak Bupati, ikhtiar kita menurunkan NRW ini bukan semata urusan pipa. Ini adalah tameng untuk menjaga Rapor Kinerja Bapak di mata Kemendagri tetap hijau. Kalau NRW turun, kapasitas kita untuk mencapai target SPM 100% akses air minum meningkat; dan itu akan menjadi prestasi yang nyata terbaca di evaluasi tahunan.”

2.1.2 Permen PU 6/2026: Kerangka Kebijakan yang Berlaku Sekarang

Catatan penamaan: peraturan lama itu terbit tahun 2013, ketika kementeriannya masih bernama Kementerian Pekerjaan Umum. Nama “Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat” baru dipakai sejak Oktober 2014, dan sejak Oktober 2024 urusan perumahan dipisahkan kembali sehingga namanya menjadi Kementerian Pekerjaan Umum. Karena itu di buku ini peraturan tahun 2013 ditulis “Permen PU”, peraturan terbitan 2014 sampai 2024 ditulis “Permen PUPR” sesuai nama saat diterbitkan, peraturan terbitan 2025 dan sesudahnya ditulis “Permen PU” lagi, dan lembaganya sebagai pelaku hari ini disebut “Kementerian PU”.

Kerangka kebijakan nasional SPAM berganti rumah pada 2026, dan ini perlu disebut lebih dulu sebelum apa pun yang lain. Selama tiga belas tahun rumahnya adalah Permen PU 13/PRT/M/2013 tentang KSNP-SPAM. Peraturan itu sudah dicabut: Pasal 4 Permen PU Nomor 6 Tahun 2026 menyatakannya “dicabut dan dinyatakan tidak berlaku”.

Pencabutan ini penting justru bagi pembaca yang paling siap, sebab merekalah yang hafal angka-angka lama. Membawa KSNP-SPAM ke ruang rapat hari ini bukan sekadar mengutip dokumen kedaluwarsa, melainkan mengutip peraturan yang secara hukum sudah tidak ada. Basis data JDIH pun belum tentu menolong: sampai naskah ini disusun, halaman resmi Permen PU 13/2013 masih mencantumkan statusnya “Berlaku”, sebab pencabutan itu tercatat di dokumen pencabutnya, bukan di halaman yang dicabut. Cara memeriksa yang aman cuma satu, yaitu membaca pasal penutup peraturan terbaru.

Penggantinya, Permen PU 6/2026 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Penyelenggaraan SPAM 2026-2030, sifatnya sama: kerangka arah nasional (policy and strategy), bukan regulasi teknis yang rinci. Yang diatur juga serupa, yaitu target cakupan pelayanan, prinsip tata kelola, dan pembagian peran pemerintah pusat, daerah, serta penyelenggara SPAM.

Dua angka kehilangan air yang berlaku sekarang, dan keduanya hidup berdampingan:

1. Sasaran mutu 20%: angka ini sering dikira ikut mati bersama KSNP-SPAM. Tidak demikian. Rumahnya yang satu lagi masih berdiri, yaitu Permen PUPR 27/2016 Lampiran VII tentang dokumen standar manajemen mutu, yang mencantumkan “terwujudnya penanganan kehilangan air, sehingga kehilangan air maksimum 20%”. Peraturan itu tidak dicabut. Jadi 20% tetap boleh dipakai, asalkan disebut dengan alamat yang benar dan diperlakukan sebagai sasaran mutu pengelolaan, bukan tenggat berjangka.
2. Target nasional 25% pada 2029: ini yang punya tanggal. Permen PU 6/2026 memasang lintasan NRW PDAM dari 33% (baseline 2023) menjadi 32% pada 2025 dan 25% pada 2029. Ini target kebijakan nasional, bukan mandat per-PDAM, tetapi paling kuat sebagai rujukan saat menyusun target internal sebab dokumen inilah yang terbaru dan berjangka jelas.

Bedakan pemakaiannya di ruang rapat. Angka 25% menjawab “sampai kapan”; angka 20% menjawab “sebaik apa”. Menyebut keduanya sekaligus, dengan alamat masing-masing, jauh lebih meyakinkan daripada menyebut satu angka tanpa sumber.

Untuk kewajiban teknisnya, ada satu hal yang perlu diluruskan sebelum dipakai berdebat. Frasa “meter induk” dan “neraca air” tidak muncul di batang tubuh Permen PUPR 27/2016; yang ada di sana kewajiban pendataan kinerja. Menyebut peraturan itu sebagai sumber kewajiban meter induk berarti mengundang bantahan dari orang yang membuka dokumennya.

Sandaran yang benar dan lebih tahan diperiksa ada tiga:

• Permen PUPR 26/2014 Pasal 7 ayat (2) tentang POS Pengelolaan SPAM, yang mewajibkan tersedianya prosedur operasional standar untuk penanganan kebocoran, pengaturan tekanan, serta pengoperasian dan pemeliharaan sistem zona. Inilah dasar batang tubuh yang paling dekat dengan kerja NRW sehari-hari.
• Permen PUPR 27/2016 Lampiran VII menetapkan sasaran mutu kehilangan air maksimum 20%. Sasaran mutu menuntut angka, dan tanpa meter induk kita tidak punya angka untuk menunjukkannya.
• Permen PU 6/2026, yang memasang target NRW nasional berjangka sehingga pengukuran menjadi syarat pelaporan.

Gabungan ketiganya cukup kuat untuk mendukung pengadaan meter induk dan audit neraca air rutin:

“Kita memasang meter induk dan melakukan audit neraca air bukan karena keinginan orang teknik semata. Permen PUPR 26/2014 menuntut kita punya prosedur baku penanganan kebocoran dan pengelolaan zona, sasaran mutu di Lampiran VII Permen PUPR 27/2016 menetapkan kehilangan air maksimum 20%, dan Permen PU 6/2026 memasang target nasional yang harus kita laporkan. Ketiganya menuntut angka, dan angka menuntut alat ukur. Ini langkah mitigasi agar kita tidak disalahkan jika terjadi evaluasi kinerja atau audit teknis.”

2.1.3 Konsekuensi Kinerja dan Tata Kelola

Regulasi tanpa tindak lanjut hanya menjadi dokumen. Namun, dalam ekosistem SPAM Indonesia, kinerja yang buruk tetap membawa akibat manajerial dan politik: pengawas menerbitkan rekomendasi, atasan menekan agar diperbaiki, pemberi dana menahan dukungan, dan pemilik modal daerah kehilangan kepercayaan. Seorang pemimpin yang waskita harus memahami dengan jelas apa yang dipertaruhkan.

Konsekuensi Administratif dan Keuangan:

BPKP bersama BPPSPAM (Badan Peningkatan Penyelenggaraan SPAM) dan PERPAMSI sudah menetapkan kerangka Penilaian Kinerja BUMD Air Minum dengan metodologi Balanced Scorecard sejak 2010. Badannya sendiri dibubarkan pada 2020, tetapi kerangka penilaiannya tetap dipakai dan diterbitkan Kementerian Pekerjaan Umum lewat Buku Kinerja BUMD Air Minum. Kerangka ini memakai 4 aspek utama dengan bobot: Keuangan (25%), Pelayanan (25%), Operasional (35%), dan SDM (15%); total 18 indikator. Tingkat Kehilangan Air (NRW) masuk ke aspek Operasional (aspek paling besar bobotnya). Jika NRW tinggi, skor Operasional tertekan dan klasifikasi kesehatan PDAM bisa ikut turun: Sehat (>2.8), Kurang Sehat (2.2-2.8), Sakit (<2.2). Dampaknya bukan otomatis berupa sanksi tunggal, tetapi dapat memicu:

1. Rekomendasi Perbaikan: Pengawas dapat meminta rencana tindak lanjut dan bukti perbaikan yang terukur.
2. Prioritas Dukungan yang Menurun: Pemilik modal daerah atau lembaga pendanaan dapat lebih hati-hati memberi dukungan investasi sebelum ada rencana perbaikan yang kredibel.
3. Kepercayaan Pembiayaan yang Melemah: Bank daerah dan lembaga keuangan dapat menjadikan kinerja operasional sebagai salah satu bahan penilaian risiko (ilustrasi).

Tabel 2.1 menerjemahkan tingkat NRW menjadi risiko tata kelola yang sepadan. Dua pagar perlu dipasang sebelum membacanya.

Pertama, kolom tengah bukan penilaian kinerja operasional. Aspek Operasional dalam kerangka penilaian resmi dihitung dari beberapa indikator sekaligus, dan NRW cuma salah satunya. Tabel ini hanya membaca satu indikator, jadi yang bisa disimpulkan darinya adalah tekanan yang ditimbulkan NRW, bukan skor apa pun. Kedua, tabel ini tidak memetakan NRW ke kategori Sehat, Kurang Sehat, atau Sakit, dan Bab 6 Subbab 6.4 melarang pemetaan semacam itu dipakai sebagai label resmi. Angkanya ilustratif, dan ambangnya perlu disesuaikan dengan kondisi setempat.

Tabel 2.1 Matriks Indikatif Tekanan Tata Kelola menurut Tingkat NRW (ilustrasi, bukan penilaian kinerja)

Sanksi Politik terhadap Kepala Daerah:

Tidak banyak yang sadar, kinerja PDAM ikut menentukan Rapor Kinerja Kepala Daerah yang disusun Kemendagri. “Persentase Penurunan NRW” termasuk salah satu indikator yang dipantau dalam evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah oleh Kemendagri (jumlah dan bobot eksak indikator bervariasi per periode evaluasi). Kepala Daerah yang rapornya merah tiga tahun berturut-turut dapat menerima evaluasi khusus dari Kemendagri.

Argumen ini harus disadari Direksi: “Bapak Bupati, penanganan NRW bukan sekadar urusan teknis. Ini indikator yang Bapak pertanggungjawabkan langsung ke Kemendagri. Indikator yang merah akan menempel di Rapor Kinerja Bapak dan menjadi catatan dalam evaluasi kinerja seluruh Pemerintah Daerah.”

Gambar 2.2 merangkum rantai itu, dari pasal di pusat sampai rapor kepala daerah.

Gambar 2.2 Hierarki Regulasi Pengendalian NRW dan Dampaknya

2.1.4 Studi Kasus: Perlindungan Hukum dalam Aksi

Mari kita belajar dari narasi komposit berbasis pola lapangan yang menunjukkan bahwa Direksi yang paham pasal punya tameng saat berinovasi.

Kasus: PDAM “Kerta” yang Lolos Audit

Catatan: angka-angka pada studi kasus ini adalah ilustrasi.

Pada tahun 2019, PDAM Kerta memproduksi sekitar 10.000 m³ per hari dan mengalami lonjakan NRW dari 28% menjadi 34% akibat tekanan pasokan air tanah yang memaksa operasi intermittent. Direktur Teknis saat itu mengusulkan program agresif: pemasangan 50 flow sensor di titik-titik kritis dengan total biaya Rp 2,5 miliar.

Angka ini cukup besar untuk menimbulkan pertanyaan. Namun, Direksi bertindak cerdas:

1. Merujuk kerangka Penyelenggaraan SPAM di Permen PUPR 27/2016 dan Prosedur Operasional Standar Pengelolaan Sistem Penyediaan Air Minum (Permen PUPR 26/2014) yang mendorong pengukuran berjenjang di zona distribusi.
2. Mencatat surat rekomendasi dari BPKP yang menyarankan penguatan sistem pengawasan internal di aspek Operasional.
3. Menyertakan dokumen SOP Audit Neraca Air dengan kerangka IWA Water Balance sebagai landasan teknis.

Dalam ilustrasi seperti ini, ketika auditor datang dua tahun kemudian, posisi PDAM menjadi jauh lebih kuat: keputusan pengadaan dapat ditelusuri, dasar regulasinya jelas, dan hasilnya terukur. PDAM dapat menunjukkan penurunan NRW menjadi 26% dalam kurun waktu dua tahun, dengan payback period investasi sensor sekitar 18 bulan.

Angka 18 bulan itu perlu dibuka, sebab payback yang tidak bisa ditelusuri justru menjadi bahan pertanyaan pertama seorang auditor. Penurunan dari 34% ke 26% adalah 8 poin dari produksi 10.000 m³ per hari, yaitu 800 m³ per hari yang tidak lagi hilang. PDAM Kerta beroperasi intermittent karena pasokannya terbatas, artinya ada permintaan yang belum terlayani dan air yang diselamatkan itu langsung punya pembeli. Dinilai pada tarif rata-rata seluruh golongan Rp 6.000/m³, nilainya Rp 144 juta per bulan, dan Rp 2,5 miliar tertutup dalam 17 sampai 18 bulan.

Syarat “ada pembeli” itu bukan detail kecil. Kalau PDAM Kerta sudah mengalirkan air 24 jam dan tidak punya antrean pelanggan, 800 m³ per hari yang diselamatkan hanya bernilai biaya produksi yang terhindarkan, sekitar Rp 500/m³, dan payback-nya melar dari 18 bulan menjadi lebih dari tujuh belas tahun. Bab 4 membahas pemisahan dasar nilai ini secara penuh. Yang perlu digarisbawahi di sini adalah bahwa dua PDAM dengan program yang sama persis dan penurunan NRW yang sama persis bisa menghadap auditor dengan angka kelayakan yang berbeda dua belas kali lipat, dan yang membedakan bukan pekerjaan tekniknya, melainkan ada tidaknya orang yang menunggu untuk membeli airnya.

Pelajaran penting: berinovasi secara teknis itu aman selama pasalnya jelas dan dokumennya terbuka.

2.2 Penempatan Anggaran: Menemukan Jalan

Permendagri No. 71 Tahun 2016 tentang Perhitungan dan Penetapan Tarif Air Minum sering dianggap kaku. Padahal, jika kita telaah dengan jernih, aturan ini justru memberikan jalan untuk Pemulihan Biaya Penuh (Full Cost Recovery).

Banyak program NRW gagal karena salah menaruh “kamar” anggarannya. NRW sering dipaksakan masuk sebagai Proyek Investasi (CAPEX) yang besar dan mencolok, sehingga mudah dicoret. Padahal ruh kerja NRW justru perawatan rutin, dan itu bisa masuk Biaya Operasional (OPEX).

Dua kategori anggaran ini berangkat dari filosofi yang berbeda. CAPEX (Belanja Modal) membiayai aset yang manfaatnya melebihi satu tahun. OPEX (Belanja Operasional) membiayai kerja rutin yang menjaga aset tetap berfungsi. Kuncinya: dalam banyak kasus, memperbaiki kebocoran itu merawat aset, bukan membangun yang baru.

2.2.1 Menggeser Perspektif: Dari Proyek ke Rutinitas

DPRD sering kali alergi mendengar kata “Proyek Penggantian Pipa 100 Miliar Rupiah” (ilustrasi). Angka itu terdengar boros dan rawan. Namun, jika kita memecahnya menjadi kegiatan pemeliharaan rutin, narasinya akan berbeda.

Seni Klasifikasi Akuntansi:

• Hindari: “Proyek Penurunan NRW Paket 1” (Capital Expenditure). Bahasa ini mengundang perdebatan.
• Gunakan: “Biaya Pemeliharaan Aktif Jaringan Distribusi” (Operational Expenditure). Bahasa ini menyiratkan kewajiban merawat aset.

Dalam Permendagri 71, Biaya Pemeliharaan adalah komponen sah dari Harga Pokok Produksi. Artinya, biaya ini halal untuk dibebankan langsung ke tarif air dan dibiayai dari kas operasional harian, tanpa perlu menunggu penyertaan modal yang prosedurnya berliku.

Mari kita bedah lebih jauh. Untuk program NRW, CAPEX dan OPEX berbeda di lima hal:

Pendekatan CAPEX (Proyek):

• Menuntut studi kelayakan terlebih dahulu
• Harus melewati proses lelang yang berbelit
• Mencairkan dana bertahap sesuai termin pekerjaan
• Menambah aset milik daerah, sehingga harus masuk sebagai addendum neraca aset
• Gampang goyah kalau politik berubah di tengah tahun anggaran

Pendekatan OPEX (Operasional):

• Masuk sebagai bagian dari “Biaya Pemeliharaan” yang wajib
• Bisa dianggarkan setiap tahun secara berkelanjutan
• Menempuh pengadaan yang lebih sederhana, bukan proyek konstruksi
• Menyesuaikan prioritas lapangan dengan lebih lentur
• Tidak menambah beban utang daerah

Bedanya paling terasa ketika aktivitas yang sama diberi dua label berbeda. Tabel 2.2 menjajarkan keduanya.

Tabel 2.2 Matriks Pengemasan Bahasa Anggaran untuk Program NRW (ilustrasi)

Memakai istilah OPEX bukan berarti kita mengelabui DPRD atau menutup-nutupi. Klasifikasi itu sah secara akuntansi dan regulasi. Memperbaiki kebocoran, mengganti meter yang rusak, dan merawat jaringan pipa memang merawat aset, bukan membangun yang baru.

Ada garis yang tidak boleh dilewati, dan garis itu tegas. Yang boleh berubah adalah nama pos anggarannya; yang tidak boleh berubah adalah uraian pekerjaannya. Membeli lima ribu meter baru tetap harus tertulis sebagai pengadaan meter, berapa pun nama posnya, sebab menuliskannya sebagai tera ulang berarti menyatakan pekerjaan yang berbeda dari yang dikerjakan. Yang pertama pengemasan; yang kedua keterangan tidak benar dalam dokumen anggaran, dan itu justru membalik seluruh maksud bab ini dari perlindungan hukum menjadi risiko hukum.

2.2.2 Ambang Anggaran dan Titik Impas: Kapan OPEX Lebih Bijak?

Ada dua pertanyaan berbeda yang sering tertukar di sini, dan menukarnya membuat rapat berputar.

Pertanyaan pertama bersifat akuntansi, dan jawabannya tidak bisa ditawar: apakah belanja ini menghasilkan aset yang manfaatnya melebihi satu tahun? Kalau ya, belanja itu CAPEX, berapa pun nilainya. Ukuran ini sudah kita sebut di awal subbab dan tidak berubah oleh besar kecilnya angka.

Pertanyaan kedua bersifat administratif: pada nilai berapa suatu belanja menuntut jalur persetujuan yang lebih panjang? Batasnya ditetapkan kebijakan daerah, bukan kaidah akuntansi, dan angkanya berbeda dari satu PDAM ke PDAM lain. Tabel 2.3 menjawab pertanyaan kedua ini, bukan yang pertama.

Catatan: angka pada Tabel 2.3 adalah ilustrasi kebijakan daerah, bukan ambang akuntansi, dan perlu disesuaikan dengan peraturan setempat. Sebuah aktivitas bisa bernilai kecil tetapi tetap CAPEX karena asetnya berumur panjang, dan bisa bernilai besar tetapi tetap OPEX karena sifatnya merawat aset yang sudah ada.

Tabel 2.3 Panduan Praktis Pemilihan OPEX vs CAPEX (ilustrasi)

Sebagai contoh (ilustrasi): Jika PDAM berencana mengganti 10 km pipa distribusi yang bocor dengan estimasi biaya Rp 5 miliar, ini jelas masuk kategori CAPEX dan memerlukan proses yang panjang. Namun, jika kita pecah menjadi program perbaikan titik-titik bocor dengan biaya rata-rata Rp 150 juta per titik, maka setiap titik dapat dibiayai sebagai OPEX dan dikerjakan secara bertahap sepanjang tahun.

Cara bertahap ini juga menguntungkan: kalau tiga titik pertama memberi hasil terukur, DPRD lebih mudah diyakinkan untuk melanjutkan ke titik berikutnya. Strategi “buktikan dulu di skala kecil, perluas kemudian” ini sering menolong di meja anggaran.

Ada satu pagar yang wajib dipasang di sini, dan Bab 14 Subbab 14.5.3 membahasnya sebagai jebakan tersendiri. Memecah pekerjaan menjadi tahapan hanya sah bila tiap tahapan dikerjakan terpusat sampai tuntas di satu zona, lalu berpindah ke zona berikutnya. Yang berbahaya adalah memecah anggaran yang sama untuk ditabur merata ke semua cabang sekaligus, sebab tidak ada satu pun cabang yang menerima cukup dana untuk menembus ambang hasil. Bedanya tipis di atas kertas dan menentukan di lapangan: yang pertama memecah waktu, yang kedua memecah dampak.

Titik impas yang sebenarnya juga bisa dihitung, dan angkanya lebih menolong daripada ambang administratif mana pun. Pakai contoh yang sama seperti pada skrip Subbab 2.2.3: kehilangan riil 250.000 m³ per bulan, pemulihan konservatif seperempatnya, yaitu 62.500 m³. Bila air itu hanya menurunkan produksi, nilainya Rp 500 per m³, jadi Rp 375 juta setahun. Bila air itu terserap sambungan baru, nilainya Rp 5.000 per m³, jadi Rp 3,75 miliar setahun. Manfaat sepuluh kali lipat dari meter kubik yang sama persis, hanya karena nasib airnya berbeda. Pertanyaan yang menentukan bukan “berapa nilainya”, melainkan “apakah ada antrean pelanggan yang siap menyerap airnya”.

2.2.3 Skrip Negosiasi dengan DPRD

Hambatan terbesar program NRW justru bukan di pipa: menjelaskan kebutuhan anggarannya kepada DPRD. Contoh skrip dialognya:

Skenario: Rapat Banggar DPRD

Anggota DPRD: “Pak Dirut, kami lihat di RKA PDAM ada pos ‘Biaya Survei Kebocoran Jaringan’ sebesar Rp 2 miliar. Ini terkesan hanya jalan-jalan cari bocor saja. Apakah tidak bisa ditekan?”

Respon Direktur (Tenang, Berdata): “Terima kasih pertanyaannya, Bapak. Izinkan saya jelaskan dengan angka ilustrasi yang Bapak bisa langsung cek. Tingkat kehilangan air kita 38%. Dari 1.000.000 m³ yang kita produksi setiap bulan, 380.000 m³ tidak terbayar. Tetapi 380.000 m³ itu tidak boleh dinilai dengan satu harga, karena isinya dua hal yang berbeda.”

“Sekitar 130.000 m³ adalah kehilangan semu: air yang sampai ke rumah pelanggan, dipakai, tetapi tidak tercatat di rekening karena meternya lambat atau sambungannya liar. Air itu sudah menjadi layanan; yang hilang adalah tagihannya. Maka nilainya adalah tarif jual, Rp 5.000 per m³, jadi Rp 650 juta sebulan. Sisanya, 250.000 m³, bocor di jaringan dan tidak pernah sampai ke siapa pun. Di situ yang hilang bukan tagihan, melainkan biaya yang sudah terlanjur kita keluarkan untuk mengolah dan memompanya. Terutama listrik dan bahan kimia. Sekitar Rp 500 per m³, jadi Rp 125 juta sebulan. Totalnya Rp 775 juta sebulan, atau Rp 9,3 miliar setahun.”

“Saya sengaja tidak menggabungkan keduanya dengan satu harga tertinggi, Bapak, karena kalau itu saya lakukan, angkanya membengkak jadi Rp 1,9 miliar sebulan, dan tidak ada satu rupiah pun dari selisihnya yang bisa saya buktikan di laporan keuangan.”

“Sekarang soal Rp 2 miliar yang Bapak tanyakan. Survei kebocoran hanya menyentuh yang 250.000 m³ tadi, bagian yang bocor fisik. Survei itu tidak menyentuh kehilangan semu sama sekali; itu urusan program peremajaan meter dan penertiban sambungan, dan anggarannya kami ajukan terpisah.”

“Terus terang soal cara menilainya, Bapak, sebab di sinilah banyak proposal semacam ini jatuh. Kalau air yang berhasil kami selamatkan hanya dipakai untuk menurunkan produksi, nilainya cuma biaya listrik dan bahan kimia yang tidak jadi keluar, sekitar Rp 500 per m³. Dan saya tidak akan menghitungnya dari seluruh 250.000 m³ itu, sebab kebocoran tidak pernah pulih seluruhnya. Dengan asumsi konservatif kami, tahun pertama memulihkan seperempatnya, sekitar 62.500 m³ sebulan, nilainya Rp 31,25 juta sebulan atau Rp 375 juta setahun. Dengan dasar itu saja, survei Rp 2 miliar ini baru balik modal lewat lima tahun, dan saya tidak akan mengatakan yang sebaliknya di hadapan Bapak.”

“Yang membuatnya layak adalah keadaan lain yang kebetulan sedang kita hadapi. Kapasitas produksi kita sudah mentok, sementara daftar tunggu calon pelanggan terus panjang. Artinya air yang berhenti bocor tidak akan kita buang; air itu langsung punya pembeli. Meter kubik yang sama berpindah nasib, dari bocor menjadi terjual, dan nilainya ikut berpindah dari Rp 500 menjadi Rp 5.000, dengan asumsi antreannya sambungan rumah tangga. Itu sebabnya program ini kami ajukan satu paket dengan rencana penambahan sambungan, bukan sendirian. Kalau daftar tunggu itu tidak ada, angka ini tidak akan saya ajukan.”

“Angka pemulihan seperempat tadi saya pakai lagi di sini, Bapak, supaya kedua hitungan bisa dibandingkan dengan dasar yang sama. Yang berubah cuma harga per meter kubiknya. Bila 62.500 m³ itu seluruhnya terserap sambungan baru, nilainya bukan lagi Rp 500 melainkan Rp 5.000 per m³, jadi Rp 312,5 juta sebulan, dan survei ini balik modal sekitar enam setengah bulan. Bila ternyata hanya separuh yang terserap, balik modalnya sekitar tiga belas bulan. Saya membawa dua angka sekaligus supaya Bapak bisa menilai dengan angka mana pun yang Bapak percaya. Biaya perbaikan fisiknya kami ajukan di pos tersendiri, dan angka pemulihan tadi sudah memperhitungkan bahwa perbaikan itu memang harus dikerjakan.”

Anggota DPRD: “Tetapi kenapa harus survei mahal? Kan tim teknis kita bisa cari sendiri?”

Respon Direktur (Dapatkan Empati): “Betul, Bapak. Tim teknis kita sudah bekerja keras. Tetapi problemnya, kebocoran belum tentu terlihat di permukaan. Ada bocor-bocor kecil yang tersebar di ribuan kilometer jaringan kita. Tanpa peralatan survei khusus, bocor-bocor ini tidak akan terdeteksi sampai pipa putus total. Yang kita mau kan mencegah sebelum parah, bukan menunggu pecah baru dibetulkan?”

“Lagipula, survei ini sejalan dengan Jakstranas SPAM 2026-2030 (Permen PU Nomor 6 Tahun 2026), yang menetapkan penurunan NRW PDAM ke 25% pada 2029 sebagai indikator resmi. Dan sejak KSNP-SPAM 2013, negara memang sudah punya mekanisme insentif dan disinsentif untuk ini. Lebih baik kita datang ke forum pengawasan dengan rencana kerja yang rapi daripada hanya membawa alasan.”

Catatan: angka-angka dalam dialog ini adalah ilustrasi.

Poin-Poin Kunci dalam Negosiasi:

1. Buka dengan Angka: DPRD lebih percaya data daripada cerita
2. Pisahkan Dua Jenis Kehilangan: kehilangan semu dinilai pada tarif jual, kehilangan riil pada biaya produksi variabel. Jangan pernah menjumlahkan keduanya pada harga tertinggi; satu anggota dewan yang teliti akan menemukannya, dan setelah itu semua angka kita ikut diragukan
3. Nyatakan Asumsi Pemulihan di Depan: sebutkan berapa persen yang realistis pulih di tahun pertama sebelum ada yang menanyakannya
4. Bingkai sebagai “Hemat”, bukan “Belanja”: biaya survei keluar sekali, manfaatnya berulang setiap tahun
5. Hubungkan ke Regulasi: sebutkan Jakstranas SPAM 2026-2030 (Permen PU 6/2026) sebagai target berjalan dan Permen PUPR 27/2016 untuk kewajiban teknisnya
6. Akhiri dengan Risiko Tata Kelola: “Lebih baik membawa rencana kerja daripada alasan”

Daftar Periksa 30 Menit Sebelum Rapat Anggaran:

1. Pasal kunci: Cantumkan pasal yang paling relevan dengan agenda rapat pada satu halaman.
2. Angka inti: Siapkan 3 angka inti (kerugian, target penurunan, dampak pendapatan) yang sudah diberi label ilustrasi jika perlu.
3. Kalimat pembuka: Susun satu kalimat yang mengikat masalah teknis ke kewajiban layanan.
4. Risiko kepatuhan: Jelaskan konsekuensi jika standar layanan tidak terpenuhi.
5. Rencana eksekusi: Gambarkan langkah 90 hari pertama agar rapat melihat rute implementasi.

Catatan skala: skrip dan daftar periksa di atas dikalibrasi untuk rapat anggaran DPRD kabupaten/kota yang khas, dengan Bupati/Wali Kota sebagai kepala daerah. Di skala provinsi atau metropolitan, arena politiknya berbeda: gubernur bukan bupati, DPRD provinsi bukan DPRD kabupaten, sorotan media ibu kota jauh lebih intens, dan pada utilitas berstatus khusus, kerangka hukumnya sendiri bisa berbeda. Bab 17.5 membahas apa yang berubah secara teknis dan finansial saat naik skala. Poin politik dan regulasi di subbab ini ikut berubah, sama beratnya. Tiga instrumen dasarnya tetap terpakai, yaitu buka dengan angka, bingkai sebagai hemat bukan belanja, dan kaitkan ke regulasi, tetapi sebagai kerangka, bukan skrip siap pakai.

2.2.4 Dana Reinvestasi: Menjaga Hak Aset

Permendagri 71/2016 mengatur keuntungan wajar, dan letak pasalnya perlu disebut dengan benar sebab sudah berpindah. Sampai 2020 ketentuan itu ada di Pasal 14 huruf e. Permendagri 21/2020 menghapus huruf itu beserta penjelasannya di Pasal 15 ayat (5), lalu menyisipkan Pasal 28B yang ayat (2)-nya berbunyi bahwa Tarif Penuh dihitung berdasarkan keuntungan yang wajar dengan rasio laba terhadap aktiva paling rendah sepuluh persen.

Tiga hal patut dicatat dari perpindahan itu, dan ketiganya menguntungkan posisi tawar kita. Pertama, sepuluh persen adalah lantai, bukan kelaziman; menyebutnya “lazimnya sepuluh persen” berarti menurunkan hak sendiri menjadi rata-rata. Kedua, dasarnya aktiva, bukan aset produktif, dan keduanya angka yang berbeda. Ketiga, ketentuan itu kini melekat pada Tarif Penuh, jadi yang dibicarakan adalah kecukupan tarif, bukan sekadar pos laba. Sering kali, keuntungan ini ditarik penuh sebagai Dividen (PAD) oleh Pemda.

Di sinilah Direksi harus bersikap tegas namun santun. Mintalah dividen itu kembali sebagai penyertaan modal khusus (earmarked) untuk peremajaan pipa, dengan dalil menjaga Tingkat Layanan (Service Level Agreement).

Mari kita pahami dinamika ini lebih dalam. PDAM yang sehat seharusnya mampu menghasilkan laba bersih setelah menutup biaya operasional, penyusutan, dan pajak. Laba ini lazimnya dibagi menjadi dua: dividen untuk Pemda dan laba ditahan untuk cadangan peremajaan aset. Pembagian itu bukan pengaturan Permendagri 71/2016, yang lingkupnya perhitungan dan penetapan tarif dan tidak menyebut dividen maupun laba ditahan sama sekali. Dasarnya ada pada PP 54/2017 tentang BUMD beserta anggaran dasar dan keputusan pemilik modal.

Yang klasik terjadi: Pemda menarik seluruh laba sebagai PAD untuk menutup defisit anggaran daerah. Jangankan untuk peremajaan pipa, untuk cadangan investasi pun tidak tersisa. Akibatnya, aset perpipaan yang sudah tua kembali memburuk tanpa ada peremajaan yang memadai.

Argumen Hukum untuk Reinvestasi:

Direksi dapat bersandar pada kerangka PP No. 122 Tahun 2015 tentang SPAM, yang menempatkan penyelenggaraan dan pengelolaan SPAM secara berkelanjutan, termasuk pemeliharaan, rehabilitasi, dan peremajaan prasarana, sebagai tanggung jawab pemerintah dan pemerintah daerah.

Dengan dasar hukum ini, Direksi dapat mengusulkan skema “Dividen dengan Earmarking”. Regulasi pusat tidak menetapkan formula baku “50-50” antara dividen dan reinvestasi. Setiap Pemerintah Daerah memutuskan sendiri berapa yang dibagi dan berapa yang ditanam ulang, idealnya menyeimbangkan kontribusi PAD dengan kebutuhan peremajaan aset. Tabel 2.4 menautkan tiap komponen ke dasar hukumnya:

Tabel 2.4 Kerangka Reinvestasi Laba PDAM (rujukan regulasi; proporsi adalah kebijakan pemda)

Catatan penting untuk penyusunan proposal: angka rekomendasi alokasi (misalnya 50% dividen + 50% reinvestasi) dalam surat usulan di bawah adalah ilustrasi negosiasi, bukan kewajiban regulasi. Pemda dapat menetapkan proporsi berbeda berdasarkan kondisi fiskal daerah dan kebutuhan peremajaan jaringan. Yang lebih penting: PP 122/2015 mewajibkan penyelenggaraan dan pengelolaan SPAM berjalan berkelanjutan, dan dasar itu tetap kokoh untuk mengajukan reinvestasi.

Surat Usulan kepada Kepala Daerah:

Contoh draf surat yang bisa dipakai Direksi untuk mengusulkan skema reinvestasi (ilustrasi):

Kepada Yth. Bapak Bupati/Wali Kota [Nama Daerah] Di Tempat

Perihal: Usulan Penyertaan Modal Kembali untuk Peremajaan Jaringan Distribusi

Dengan hormat,

Sehubungan dengan capaian kinerja keuangan PDAM [Nama] Tahun [Tahun] yang mencatat laba bersih sebesar Rp [Nilai] miliar, kami mengusulkan skema penggunaan laba yang seimbang antara kepentingan daerah dan keberlanjutan pelayanan.

Kami mengusulkan:

1. Dividen tunai untuk Pemerintah Daerah sebesar 50% atau Rp [Nilai] miliar;
2. Penyertaan modal kembali sebesar 50% atau Rp [Nilai] miliar secara earmarked khusus untuk program peremajaan jaringan distribusi.

Usulan ini didasarkan pada:

• PP 122/2015 tentang SPAM yang menempatkan keberlanjutan penyelenggaraan SPAM sebagai tanggung jawab pemerintah daerah;
• Pasal 28B ayat (2) Permendagri 71/2016 sebagaimana diubah dengan Permendagri 21/2020, tentang keuntungan wajar dengan rasio laba terhadap aktiva paling rendah sepuluh persen;
• Hasil audit neraca air yang menunjukkan 40% jaringan distribusi telah melebihi umur ekonomis (>25 tahun) (ilustrasi).

Dana reinvestasi ini akan digunakan untuk mengganti 15 km jaringan kritis pada tahun anggaran mendatang, yang diperkirakan akan menurunkan tingkat kehilangan air dari [X]% menjadi [Y]%.

Demikian usulan kami. Atas perhatian dan persetujuan Bapak, kami ucapkan terima kasih.

[Nama Direktur Utama] Direktur Utama PDAM [Nama]

Penting: Jangan pernah membingkai usulan ini sebagai “permintaan” atau “tuntutan”. Posisikan sebagai “rekomendasi manajemen” berdasarkan analisis teknis dan kepatuhan terhadap regulasi. PDAM yang sehat menaikkan pendapatan daerah dan menenangkan keluhan warga; dua hal yang ikut dinilai pada kepala daerah.

2.3 Pelayanan sebagai Mandat Politik

Regulasi teknis mungkin terasa kering, namun regulasi pelayanan adalah bahasa politik yang hidup. Standar Pelayanan Minimal (SPM) adalah jembatan emas yang menghubungkan dunia teknis PDAM dengan dunia politik Kepala Daerah.

Kepala Daerah adalah pejabat publik yang dipilih rakyat. Mereka diangkat oleh rakyat dan akan dinilai oleh rakyat. Rakyat menilai mereka dari hal yang paling kasatmata: air mengalir atau tidak. Ketika keran tidak mengalir, bukan PDAM yang disalahkan, melainkan Kepala Daerah.

Karena itu PP 2/2018 tentang Standar Pelayanan Minimal bukan cuma urusan teknis. Pasal-pasalnya membuka dialog politik yang bisa mengubah nasib anggaran PDAM.

2.3.1 Air Minum sebagai Urusan Wajib

Dasarnya bertingkat dua, dan menyebut keduanya membuat argumen jauh lebih sulit dibantah. UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menempatkan pekerjaan umum, termasuk penyediaan air minum, sebagai urusan pemerintahan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar. Di atas fondasi itulah PP No. 2 Tahun 2018 menegaskan air minum sebagai Pelayanan Dasar dan mengatur standar pelayanan minimalnya. Implikasinya sangat serius:

1. Pemerintah Daerah wajib mendahulukan pemenuhan air minum.
2. Anggarannya menjadi Prioritas Utama dalam APBD, jauh di atas pos-pos sekunder seperti taman kota atau gedung serbaguna.

Mari kita bedah lebih dalam PP 2/2018. Pasal 3 menetapkan 6 Urusan Pemerintahan Wajib yang berkaitan dengan Pelayanan Dasar; salah satunya adalah Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang, yang mencakup pemenuhan kebutuhan pokok air minum sebagai pelayanan dasar warga (detail jenis pelayanan dijabarkan di Permendagri 59/2021). Ini bukan sekadar daftar; ini urusan yang wajib dijalankan daerah.

PP 2/2018 (payung SPM nasional) yang dijabarkan oleh Permendagri 59/2021 menetapkan SPM air minum dengan dua jenis pelayanan utama, bukan puluhan indikator teknis terperinci. Keduanya ada di Tabel 2.5:

Tabel 2.5 Jenis Pelayanan SPM Bidang Air Minum (PP 2/2018 jo. Permendagri 59/2021)

Parameter kuantitas minimumnya 60 liter/orang/hari untuk kebutuhan pokok, dan daerah boleh memenuhinya lewat jaringan perpipaan (JP), bukan jaringan perpipaan (BJP), maupun penyediaan air curah.

Catatan penting: SPM PP 2/2018 tidak mencantumkan angka NRW sebagai indikator langsung. Indikator teknisnya diatur di tempat lain: kontinuitas layanan, kualitas air, tekanan, tingkat kehilangan air, waktu tanggap pengaduan, dan kepuasan pelanggan. Rujukannya:

• Permen PUPR 13/2023 tentang Standar Teknis SPM Bidang Pekerjaan Umum dan Bidang Perumahan Rakyat (menggantikan Permen PUPR 29/2018)
• Penilaian Kinerja BUMD Air Minum BPKP/BPPSPAM (lihat 2.1.3)
• Kontrak kinerja Direksi dengan Pemda masing-masing

Jadi ketika NRW PDAM kita tinggi, argumen regulasi yang tepat bukan “Kepala Daerah gagal SPM karena NRW >20%”; tidak ada pasal itu di PP 2/2018. Yang benar:

1. “NRW tinggi membuat kita sulit mencapai target SPM 100% akses”, karena kapasitas produksi yang ada banyak hilang di jaringan.
2. “NRW tinggi menarik turun skor aspek Operasional di penilaian BPKP” (lihat 2.1.3), dan aspek Operasional bobotnya 35%, paling besar di antara 4 aspek.
3. “NRW tinggi mengikis margin keuangan, yang akhirnya mengganggu kemampuan PDAM memberi PAD stabil ke Pemda”.

Ini amunisi politik yang kuat. Ketika Bappeda mengatakan “anggaran tidak ada” atau “tahun depan saja”, Direksi dapat merespons dengan nada yang hormat namun tegas:

“Bapak-Bapak yang saya hormati, kami memahami konsekuensi fiskal yang dihadapi daerah. Namun, izinkan saya mengingatkan bahwa PP 2/2018 dan Permendagri 59/2021 menekankan kewajiban daerah memenuhi SPM pelayanan dasar, termasuk air minum dengan target cakupan 100% penduduk terlayani. Kalau target ini tidak tercapai, bukan hanya PDAM yang dipertanggungjawabkan, tetapi seluruh Pemerintah Daerah dapat dikenai evaluasi khusus oleh Kemendagri.”

“Kami tidak meminta anggaran yang besar-besaran. Yang kami butuhkan adalah dukungan untuk menurunkan tingkat kehilangan air dari [X]% ke angka yang lebih sehat. Dengan penurunan ini, kita dapat menambah volume air yang tersedia untuk pelanggan tanpa perlu menambah kapasitas produksi. Itu jalan paling murah menuju target SPM 100% akses.”

Konsekuensi bagi Kepala Daerah:

Daerah yang tidak memenuhi SPM pelayanan dasar menghadapi konsekuensi berlapis dalam kerangka PP 2/2018 dan Permendagri 59/2021:

1. Peringatan tertulis dari Menteri Dalam Negeri untuk daerah dengan capaian SPM rendah
2. Pembinaan dan pengawasan khusus oleh Kemendagri
3. Rekomendasi evaluasi kinerja pelayanan publik
4. Dokumentasi di laporan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah (EPPD)

Konsekuensi spesifik (pengurangan dana transfer, dan seterusnya) bergantung pada tafsir Kemendagri atas kepatuhan pelaporan SPM tahunan, bukan pada satu pasal tunggal yang kaku.

Bagi seorang kepala daerah terpilih, sanksi dari Kemendagri adalah ancaman serius yang dapat memengaruhi karier publiknya. Gunakanlah ini dengan bijak, bukan untuk menakut-nakuti, tetapi untuk menegaskan urgensi.

2.3.2 Menggandeng BPKP sebagai Mitra

Banyak di antara kita yang alergi, bahkan takut, jika mendengar nama BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan). Padahal, bagi pengelola program NRW, BPKP bisa menjadi mitra pengendalian risiko yang penting.

Dalam kerangka Penilaian Kinerja BUMD Air Minum, BPKP bersama BPPSPAM dan PERPAMSI menggunakan 4 aspek utama (metodologi Balanced Scorecard dan Analytical Hierarchy Process, kesepakatan sejak 2010):

• Keuangan, bobot 25% (rasio profitabilitas, likuiditas, solvabilitas)
• Pelayanan, bobot 25% (cakupan, kualitas air, pertumbuhan pelanggan)
• Operasional, bobot 35%, termasuk Tingkat Kehilangan Air (NRW), jam operasi, tekanan, efisiensi produksi dan distribusi
• SDM, bobot 15% (rasio pegawai/pelanggan, biaya pegawai, pengembangan kompetensi)

Total 18 indikator tersebar di bawah 4 aspek. Artinya NRW yang tinggi tidak berhenti di satu indikator, melainkan menarik turun seluruh aspek Operasional yang bobotnya paling besar (35%). Sebaliknya, jika kita berhasil menurunkan NRW, skor Operasional langsung terdongkrak dan klasifikasi kesehatan PDAM bisa naik kategori: dari Sakit (<2.2) ke Kurang Sehat (2.2-2.8), atau dari Kurang Sehat ke Sehat (>2.8).

Untuk meredam ketakutan “kriminalisasi inovasi”, mintalah pendampingan (Probity Audit) sejak dini. Undang BPKP sebagai pengawas internal pemerintah di awal program; sebagian daerah juga membuka jalur pendampingan hukum lewat Kejaksaan, dan keduanya berbeda peran. Jelaskan secara terbuka bahwa program pencarian bocoran ini punya risiko ketidakpastian, namun wajib dilakukan demi keselamatan aset negara. Pendampingan sejak awal tidak memberi kekebalan hukum. Yang diberikannya lebih sederhana dan tetap berharga: pertimbangan pengawas ikut masuk ke berkas program, sehingga keputusan Direksi tidak berdiri sendirian saat diperiksa bertahun-tahun kemudian.

Apa itu Probity Audit?

Probity Audit memeriksa apakah sebuah program berjalan dengan integritas, terbuka, dan bisa dipertanggungjawabkan. Pemeriksaan ini berbeda dari audit keuangan biasa, yang menguji kewajaran laporan keuangan; yang diuji di sini justru kelayakan proses dan kepatuhannya pada prosedur. Dalam konteks program NRW, Probity Audit akan menilai:

1. Apakah program digagas dengan alasan yang valid? (misalnya, tingkat NRW yang tinggi)
2. Apakah proses pengadaan dilakukan secara transparan? (sesuai dengan aturan pengadaan barang/jasa)
3. Apakah hasil program dapat dipertanggungjawabkan? (ada laporan hasil dan dampaknya)

Kalau Probity Audit berjalan sejak awal, pemeriksaan di kemudian hari tidak menemukan Direksi dengan tangan kosong: ada catatan tertulis bahwa pengawas sudah menelaah rencana program dan memberi rekomendasi. Catatan itu bukan pernyataan bahwa programnya sah, sebab BPKP tidak menerbitkan pernyataan semacam itu. Yang dibuktikannya, keputusan itu diambil terbuka, dan itulah yang bisa ditunjukkan.

2.3.3 SOP: Mengundang BPKP untuk Probity Audit

Lima langkah mengundang BPKP untuk mendampingi:

Langkah 1: Mengirim Surat Permohonan Resmi kepada Kepala Perwakilan BPKP

Kepada Yth. Kepala Perwakilan BPKP Provinsi [Nama Provinsi] Di Tempat

Perihal: Permohonan Pendampingan Program Pengendalian Kehilangan Air

Dengan hormat,

Sehubungan dengan komitmen Pemerintah Daerah [Nama] dalam meningkatkan kinerja PDAM, kami mengharapkan kehadiran BPKP untuk memberikan pendampingan (Probity Audit) atas Program Pengendalian Kehilangan Air yang akan kami laksanakan pada Tahun Anggaran [Tahun].

Program ini mencakup pengadaan peralatan survei efisiensi jaringan dan perbaikan jaringan distribusi. Total investasi yang direncanakan sebesar Rp [Nilai] miliar.

Demikian permohonan kami. Atas perhatian dan kerja sama yang baik, kami ucapkan terima kasih.

[Nama Direktur Utama] Direktur Utama PDAM [Nama]

Langkah 2: Menyusun Terms of Reference (TOR) Program

TOR harus memuat:

• Latar belakang program (tingkat NRW saat ini, dampaknya terhadap pelayanan)
• Tujuan program (penurunan NRW dari X% menjadi Y% dalam Z tahun)
• Rencana kerja (aktivitas yang akan dilakukan, jadwal, dan lokasi)
• Rencana pengadaan (metode pengadaan, estimasi biaya)
• Indikator keberhasilan (penurunan NRW, peningkatan cakupan layanan, dll)

Langkah 3: Membahas TOR bersama Tim BPKP

Setelah surat diterima, BPKP biasanya akan mengirim tim untuk membahas TOR. Gunakan kesempatan ini untuk:

• Menjelaskan tantangan teknis yang dihadapi PDAM
• Menunjukkan data dan fakta yang mendukung urgensi program
• Menanyakan pandangan BPKP tentang praktik baik yang harus diikuti
• Mencatat semua rekomendasi BPKP

Langkah 4: Memperoleh Rekomendasi Tertulis dari BPKP

Setelah pembahasan, mintalah BPKP untuk menerbitkan surat rekomendasi yang berisi:

• Telaah atas urgensi program dan dasar regulasinya
• Catatan atas kesesuaian metode pelaksanaan yang diusulkan dengan prinsip efisiensi dan efektivitas
• Catatan atas rencana pengadaan barang/jasa, termasuk hal yang perlu diperbaiki sebelum dilaksanakan

Surat ini “emas” bagi Direksi. Surat itu membuktikan program sudah melewati telaah independen sebelum rupiah pertama dibelanjakan. Surat itu tidak membuktikan program disetujui, sebab menyetujui belanja bukan kewenangan BPKP.

Namun emas ini bukan tanpa harga. Begitu sebuah program dibuka untuk pendampingan eksternal sejak dini, terbuka pula pintu bagi pengawasan yang lebih ketat: kapasitas dan kecepatan respons kantor BPKP daerah sangat bervariasi, sehingga prosesnya bisa berbulan-bulan sebelum surat rekomendasi terbit. Program yang justru ingin dipercepat malah tertunda. Ada risiko sebaliknya juga: temuan sekecil apa pun dari pendampingan ini, bahkan yang tidak substantif, bisa dipakai pihak yang berkepentingan untuk menjegal Direksi. Pendampingan memang melindungi, tetapi meninggalkan jejak yang bisa dibalik arahnya. Probity Audit adalah pedang bermata dua; sebelum mengundangnya sejak dini, sadari dulu kedua matanya, bukan hanya mata yang melindungi.

Langkah 5: Menjalankan Program dengan Pelaporan Berkala

Selama program berjalan, laporkan kemajuannya kepada BPKP secara berkala, misalnya tiap triwulan. Laporan ini berisi:

• Kemajuan fisik dan keuangan
• Kendala yang dihadapi dan cara mengatasinya
• Hasil sementara (misalnya, penurunan NRW yang telah dicapai)

Keterbukaan seperti ini menjaga hubungan kerja tetap hidup. Pengawas yang mengikuti program sejak awal sudah punya konteks ketika kita datang membawa hambatan, dan itu memperpendek jarak penjelasan.

2.3.4 Membangun Koalisi Strategis

Satu orang saja tidak cukup untuk meloloskan agenda anggaran. Direksi yang cerdas akan membangun koalisi dengan pihak-pihak yang sama-sama ingin layanan air minum membaik.

Peta Pemangku Kepentingan:

Tabel 2.6 mendaftar siapa saja yang bisa diajak, apa yang mereka cari, dan seberapa besar peluang dukungannya.

Tabel 2.6 Peta Pemangku Kepentingan Program NRW

Strategi Membangun Koalisi:

1. DPRD (Komisi C): Undang anggota Komisi C untuk melakukan kunjungan lapangan (site visit). Tunjukkan langsung kondisi jaringan yang bocor dan dampaknya terhadap pelayanan. Anggota DPRD yang melihat langsung kondisi di lapangan cenderung menjadi pendukung yang kuat di dalam rapat Banggar.

2. Bappeda: Posisikan program NRW sebagai salah satu target capaian RPJMD. Misalnya, jika RPJMD menargetkan peningkatan cakupan layanan air minum dari 60% menjadi 80%, tunjukkan bahwa menurunkan NRW jauh lebih murah daripada membangun sumber air baru untuk mengejar target yang sama.

3. LSM Lingkungan: Hubungi LSM yang peduli pada isu air dan lingkungan. Jelaskan bahwa kebocoran air memboroskan energi produksi sekaligus menguras air tanah yang seharusnya bisa dilestarikan. Dengan dukungan LSM, program NRW akan mendapatkan legitimasi sosial yang kuat.

4. Media Lokal: Ceritakan kisah program NRW dengan sudut pandang yang menarik. Bukan sekadar “ganti pipa”, tetapi “menyelamatkan 2 juta liter air setiap hari yang setara dengan kebutuhan 5.000 keluarga” (ilustrasi). Media menyukai angka konkret dan dampak sosial yang nyata.

Forum Koordinasi:

Kalau memungkinkan, bentuk Forum Koordinasi Pengendalian Kehilangan Air yang melibatkan:

• Direksi PDAM
• Perwakilan Bappeda
• Perwakilan TAPD
• Perwakilan DPRD
• Perwakilan BPKP
• Akademisi/Praktisi

Forum ini dapat bertemu tiap tiga bulan untuk membahas kemajuan, kendala, dan rencana tindak lanjut. Dengan forum ini, tidak ada pihak yang merasa diabaikan, dan semua merasa memiliki program.

Alur mengundang BPKP tadi, dari surat permohonan sampai laporan berkala, terlihat utuh di Gambar 2.3.

Gambar 2.3 Alur SOP Probity Audit dengan BPKP untuk Perlindungan Hukum

2.3.5 Perlindungan yang Bertahan: Jejak Keputusan yang Dapat Diaudit

Probity Audit dan surat rekomendasi BPKP melindungi kita di awal program. Namun, pemeriksaan yang sesungguhnya, oleh BPK atau penegak hukum, sering datang bertahun-tahun kemudian, saat ingatan sudah kabur dan orang-orangnya sudah berganti. Yang menyelamatkan kita di titik itu bukan lagi surat rekomendasi di awal, melainkan jejak keputusan yang dapat diaudit.

Prinsipnya sederhana dan berasal dari dunia tata kelola: setiap keputusan belanja besar harus bisa menjawab empat hal kapan pun ditanya, tanpa bergantung pada ingatan seseorang:

1. Atas dasar data apa keputusan diambil (misalnya NRW dari neraca air yang tervalidasi, bukan angka kira-kira; lihat jejak asal data atau data lineage di Bab 5).
2. Siapa yang memutuskan dan menyetujui, beserta tanggalnya.
3. Pilihan apa saja yang dipertimbangkan dan mengapa yang ini dipilih (jejak opsi A vs B, lihat business case Bab 14).
4. Apa hasilnya dibanding yang dijanjikan (realisasi manfaat, Bab 14).

Simpan rangkaian itu dalam satu berkas yang rapi dan bisa ditelusuri; jangan biarkan tersebar di kepala orang dan berkas pribadi yang ikut pensiun bersama pemiliknya. Surat BPKP membuka pintu; jejak keputusan yang terdokumentasilah yang membuat kita tetap berdiri tegak ketika pintu itu diketuk lagi lima tahun kemudian.

2.4 Bekal Regulasi untuk Rapat Berikutnya

Bab ini tidak akan berguna kalau hanya berhenti sebagai pengetahuan. Sebelum rapat anggaran atau koordinasi berikutnya, sebaiknya kita menyiapkan lima hal sederhana:

• Daftar regulasi inti: tulis 5 regulasi yang paling sering kita rujuk (UU, PP, Permen). Satu halaman ringkas, dicetak, dibawa ke rapat.
• Pasal kunci: pilih 2 pasal tentang SPM, 2 tentang pengendalian NRW, dan 1 tentang kewajiban pemeliharaan.
• Argumen regulasi: tulis 5 kalimat yang menjembatani kewajiban hukum ke program NRW yang kita ajukan.
• Angka ilustrasi: siapkan satu contoh sederhana yang menunjukkan kerugian dan payback period. Jangan lupa beri label “ilustrasi” jika angkanya belum diverifikasi.
• Satu halaman ringkasan: satukan pasal, angka, dan rencana 90 hari di satu halaman yang bisa diselipkan di agenda rapat.

Jangan pernah lagi memasuki ruang rapat anggaran dengan tangan kosong. Masuklah dengan membawa pemahaman regulasi yang utuh. Tunjukkan pasalnya, menangkan anggarannya, dan tunaikan amanahnya.

🛠️ Besok pagi, coba ini: Buka Buku Kinerja BUMD Air Minum terbaru terbitan Kementerian Pekerjaan Umum. Cari nama PDAM kita. Lihat kategorinya: Sehat, Kurang Sehat, atau Sakit. Kalau bukan Sehat, itulah alasan pembuka kita untuk rapat anggaran berikutnya.

Satu Pertanyaan untuk Dibawa ke Rapat Berikutnya

Jika besok pagi auditor BPKP datang dan meminta dasar hukum program NRW kita, berapa menit yang kita butuhkan untuk menunjuk pasalnya?

Pertanyaan ini sederhana. Jawabannya tidak. Kalau jawabannya lebih dari lima menit, atau lebih buruk, “saya harus telepon Kabag Hukum dulu”, maka bab ini belum selesai dibaca. Regulasi bukan untuk dihafal, tapi cukup untuk ditunjuk dalam satu halaman ringkas yang selalu ada di laci meja kita.

💡 Angka yang mengubah keputusan: 25% pada 2029. Itu target Non-Revenue Water PDAM yang tertulis sebagai indikator resmi dalam Kebijakan dan Strategi Nasional Penyelenggaraan SPAM 2026-2030 (Permen PU Nomor 6 Tahun 2026), dengan baseline 33% dan target antara 32% pada 2025. Inilah angka yang berlaku hari ini, dan inilah yang akan dipakai menilai kita.

Angka lain lebih sering kita dengar di rapat: 20%. Angka itu tetap sah, tetapi alamat yang biasa disebut orang untuknya sudah tidak ada. KSNP-SPAM (Permen PU 13/2013) dicabut oleh Pasal 4 Permen PU 6/2026, jadi menyebutnya sebagai dasar berarti menunjuk peraturan yang secara hukum sudah tiada. Rumah 20% yang masih berdiri adalah Permen PUPR 27/2016 Lampiran VII, sebagai sasaran mutu pengelolaan.

Jadi jangan buang angkanya, perbaiki alamatnya, dan sadari keduanya menjawab pertanyaan berbeda: 25% pada 2029 menjawab “sampai kapan”, 20% menjawab “sebaik apa”. Yang membuat kita rapuh bukan angkanya, melainkan menyebut dasar hukum tanpa memeriksa apakah dasar itu masih hidup.

Rangkuman perjalanan bab ini: Regulasi bukanlah belenggu, melainkan alat perlindungan dan legitimasi yang memberi dasar hukum bagi setiap rupiah yang kita belanjakan untuk program NRW. Hierarki perundangan dari UU hingga Permen memberi kita tiga fungsi sekaligus: legitimasi melawan tuduhan pemborosan, arah kinerja menuju target NRW nasional 25% pada 2029, dan disiplin anggaran melalui klasifikasi OPEX vs CAPEX yang tepat. Dengan pasal di tangan, kita tidak perlu lagi memasuki ruang rapat anggaran dengan tangan kosong.

Menuju Bab 3: Mengapa Neraca Air Lebih Dulu

Kita mungkin berharap setelah memahami regulasi, kita langsung terjun ke strategi penurunan NRW: DMA, deteksi bocor, manajemen tekanan. Buku ini sengaja tidak melakukan itu.

Sebelum kita bisa menyusun strategi, kita harus tahu persis di mana kita berdiri. Tanpa peta yang jujur, strategi terbaik pun akan salah sasaran. Regulasi memberi kita legitimasi untuk bertindak. Namun, legitimasi tanpa data adalah pedang tanpa mata.

Bab 3 akan memberi kita cermin yang tidak nyaman: Neraca Air IWA. Ketika auditor bertanya “dari mana kita tahu NRW kita 38%?”, jawaban “kata konsultan” tidak melindungi kita. Jawaban “dari Neraca Air IWA yang kami susun sendiri, dengan data yang bisa ditelusuri” adalah tameng yang kokoh. Regulasi sudah di tangan. Sekarang kita perlu bukti.

Lanjutkan ke Bab 3: Satyagraha Data dan Cermin Neraca Air.

Referensi & Bacaan Lanjutan

Catatan akses sumber: Daftar di bawah merujuk pada dokumen primer yang dapat dilacak melalui judul, lembaga penerbit, dan tahun. Tautan daring hanya untuk mempermudah akses dan bisa berubah sewaktu-waktu; sumber otoritatif tetap dokumen resmi yang dirujuk dalam sitasi.

1. Republik Indonesia (2019). Undang-Undang No. 17 Tahun 2019 tentang Sumber Daya Air.

   • 🔗 Link Peraturan.go.id

2. Republik Indonesia (2014). Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

3. Republik Indonesia (2015). Peraturan Pemerintah No. 122 Tahun 2015 tentang Sistem Penyediaan Air Minum.

   • 🔗 Link Peraturan.go.id

4. Republik Indonesia (2018). Peraturan Pemerintah No. 2 Tahun 2018 tentang Standar Pelayanan Minimal.

   • 🔗 Link Peraturan.go.id

5. Republik Indonesia (2017). Peraturan Pemerintah No. 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah.

   • 🔗 Link Peraturan.go.id

6. Republik Indonesia (2018). Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.

   • 🔗 Link Peraturan.go.id

7. Republik Indonesia (2021). Peraturan Presiden No. 12 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.

   • 🔗 Link Peraturan.go.id

8. Republik Indonesia (2025). Peraturan Presiden No. 46 Tahun 2025 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.

   • 🔗 Link JDIH BPK

9. Kementerian PUPR (2016). Permen PUPR No. 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan SPAM.

   • 🔗 Link Peraturan.go.id

10. Kementerian Pekerjaan Umum (2013). Permen PU No. 13/PRT/M/2013 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum. Sudah dicabut oleh Pasal 4 Permen PU No. 6 Tahun 2026. Dicantumkan sebagai riwayat kebijakan, bukan dasar hukum yang berlaku.

    • 🔗 Link JDIH BPK

11. Kementerian PUPR (2014). Permen PUPR No. 26/PRT/M/2014 tentang Prosedur Operasional Standar Pengelolaan Sistem Penyediaan Air Minum.

    • 🔗 Link Peraturan.go.id

12. Kementerian PUPR (2023). Permen PUPR No. 13 Tahun 2023 tentang Standar Teknis Standar Pelayanan Minimal Bidang Pekerjaan Umum dan Bidang Perumahan Rakyat (menggantikan Permen PUPR No. 29/PRT/M/2018).

    • 🔗 Link JDIH BPK

13. Kementerian Dalam Negeri (2016). Permendagri No. 71 Tahun 2016 tentang Perhitungan dan Penetapan Tarif Air Minum, sebagaimana diubah dengan Permendagri No. 21 Tahun 2020. Perubahan 2020 menghapus Pasal 14 huruf e dan Pasal 15 ayat (5), lalu menyisipkan Pasal 28B tentang keuntungan wajar dengan rasio laba terhadap aktiva paling rendah 10%.

    • 🔗 Link Peraturan.go.id

14. Kementerian Dalam Negeri (2020). Permendagri No. 77 Tahun 2020 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah.

    • 🔗 Link Peraturan.go.id

15. Kementerian Dalam Negeri (2021). Permendagri No. 59 Tahun 2021 tentang Penerapan Standar Pelayanan Minimal.

    • 🔗 Link Peraturan.go.id

16. Badan Peningkatan Penyelenggaraan SPAM (BPPSPAM), Kementerian Pekerjaan Umum. Badan ini dibubarkan pada 2020; dokumennya tetap beredar sebagai rujukan teknis. Pedoman Penurunan Air Tak Berekening (Non-Revenue Water). Dokumen pedoman teknis (pembentukan tim, neraca air, indikator kehilangan air, strategi penurunan, area bermeter, monitoring dan evaluasi). Tersedia melalui kanal Ditjen Cipta Karya / arsip BPPSPAM.

17. Kementerian Pekerjaan Umum (2026). Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 6 Tahun 2026 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air Minum Tahun 2026-2030. Ditetapkan 13 Maret 2026. Sumber kanonik target nasional yang dipakai buku ini: NRW PDAM 33% (baseline 2023) menuju 32% pada 2025 dan 25% pada 2029.

    • 🔗 JDIH PDF

18. Kementerian Pekerjaan Umum (2025). Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 4 Tahun 2025 tentang Rencana Strategis Kementerian Pekerjaan Umum Tahun 2025-2029. Memuat indikator kinerja kementerian untuk periode 2025-2029.

    • 🔗 peraturan.go.id PDF

19. Kementerian Pekerjaan Umum (2024). Buku Kinerja BUMD Air Minum Tahun 2024 (tahun buku 2023). Sumber angka NRW nasional 33,51% dan kategori kinerja Sehat, Kurang Sehat, dan Sakit yang dipakai sepanjang buku ini.

    • 🔗 Open Data PU

Penafian: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan pengalaman praktis dan studi independen. Bukan merupakan pandangan institusional atau komitmen formal dari organisasi mana pun. Pembaca sebaiknya memverifikasi sendiri sebelum menerapkan rekomendasi apa pun.